По сообщению БИЗНЕС-ТАСС президент РФ Владимир Путин подписал закон о контрактной системе в сфере госзакупок, который заменит действующий сейчас в этой сфере федеральный закон номер 94-ФЗ. Документ опубликован сегодня на официальном интернет-портале правовой информации.
Ведомости выпустили ряд статей с анализом достоинств и недостатков нового закона о федеральной контрактной системе (ФКС), который приходит на смену закону о госзакупках 94-ФЗ. Автор анализа – Алексей Девятов - главный экономист ИК «Уралсиб кэпитал». Приводим текст статей Ведомостей полностью:
Новый закон о федеральной контрактной системе наследует многие недостатки в сфере госзакупок
Мы часто слышим, что система госзакупок несовершенна, стоимость закупаемых товаров завышена, на деньги налогоплательщиков покупаются товары категории люкс, и это во многом объясняется несовершенством законодательства, в частности закона 94-ФЗ, который и регулирует госзакупки. Для исправления ситуации правительство разработало новый закон о федеральной контрактной системе(ФКС), который придет на смену 94-му закону уже с 2014 г. Основная цель нового закона, по утверждению разработчиков, — повышение эффективности госзакупок и экономия бюджетных денег.
Справедливости ради надо сказать, что новый закон о ФКС несет в себе немало позитивного. Система становится в большей мере подотчетной обществу, провозглашаются принципы открытости, конкуренции и профессионализма, отдельно оговаривается допуск в систему госзакупок предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов, субъектов малого предпринимательства. Тем не менее закон о ФКС наследует ряд ключевых недостатков 94-го закона, которые, на мой взгляд, не позволят совершить прорыв с точки зрения повышения эффективности государственных расходов. Прежде всего, это касается механизмов формирования начальной цены контракта, а также критериев оценки заявок участников и механизмов повышения эффективности в системе госзакупок.
Механизм формирования начальной цены чрезвычайно важен, поскольку в российских условиях итоговая цена контракта зачастую не слишком сильно отличается от начальной. Таким образом, завышение начальной цены — прямая дорога к завышению фактической. На мой взгляд, основным методом формирования начальной цены должен стать нормативный метод — расчет полной стоимости контракта для исполнителя(плюс разумная маржа), исходя из предельных объемов товаров(услуг), необходимых для выполнения работ по контракту, и среднерыночных цен на закупаемые товары(услуги) в данном регионе. Предельные объемы товаров и услуг, необходимых для выполнения работ по типовым контрактам, а также многиезакупочные ценыдолжны регулироваться государством. Например, при строительстве дорог государство должно регулировать, сколько материалов(песка, щебня, асфальта и др.), а также труда дорожных рабочих должно расходоваться на 1 кв. м дороги, и цена контракта должна определяться на основании этих лимитов. Существующие строительные(и другие) нормативы должны лечь в основу такого регулирования и стать неотъемлемой частью ФКС.
При этом для крупных контрактов с последующей эксплуатацией объекта закупок необходимо заключать контракты жизненного цикла, чтобы мотивировать исполнителя эффективно сочетать цену контракта и качество работ. Пока возможность заключения контрактов жизненного цикла никак не оговаривается в тексте закона о ФКС(хотя там есть упоминания о длительных контрактах), и ни слова не говорится о том, что такие контракты должны стать нормой при закупках широкого класса товаров(объекты капитального строительства и ряд других).
Если же речь идет о закупках простых товаров(например, офиснойоргтехники), то процедура, разумеется, может быть упрощена. Количество закупаемых товаров заказчик должен определить в ходе обоснования закупок, а для расчета начальных цен можно использовать среднерыночные цены производителей.
Если для какого-либо товара в данном регионе нет конкурентного рынка, то максимальные закупочные цены должны регулироваться государством(такие регулируемые цены иногда называют референтными). При этом референтные цены могут использоваться и при наличии конкурентных рынков как дополнительная гарантия от возможных злоупотреблений. Информация о референтных ценах также должна быть частью ФКС. При этом разработка национальной системы кодификатора является необходимым условием использования системы референтных цен.
Нормативный метод довольно сложен в применении, поскольку зачастую требует использования большого объема информации. Однако ряд методов формирования начальной цены, несмотря на их простоту, неприемлем, поскольку они могут приводить к значительному перерасходу бюджетных средств. К таким методам, на мой взгляд, относятся метод одной цены и метод индексации. Максимальные цены на продукцию монополистов для целей госзакупок, как и тарифы естественных монополий, должны устанавливаться государством. Это должно касаться и цен на товары, которые являются субъектом исключительных прав продавца(авторских и других прав). Ни монопольноеположение нарынке, ни исключительность прав на товар не должны быть основанием для выкачивания денег из бюджета. При этом возникают риски того, что в ряде случаев государство в конечном счете будет вынуждено отказаться от закупок, но если установленная государством референтная цена обеспечит монополисту разумную рентабельность, то эти риски будут невелики, а экономия для бюджета будет существенной.
Метод индексации представляется мне абсолютно недопустимым, поскольку консервирует неэффективное расходование бюджетных средств, унаследованное заказчиками из закупок прошлых лет. Если в прошлом году те или иные товары уже закупались по завышенным ценам, метод индексации предполагает сохранение этих завышенных цен с поправкой на инфляцию или, что еще хуже, на«иной обоснованный заказчиком коэффициент». Получается, что самое главное при использовании метода индексации, — это чтобы завышение цен не было вопиющим настолько, чтобы привлечь внимание общественности или правоохранительных органов.
В следующей колонке мы поговорим о критериях эффективности госзакупок, хотя, к сожалению, в новом законе о ФКС нет определения, что такое эффективность и каким образом она может быть измерена.
Новый закон о федеральной контрактной системе не определяет, что такое эффективность госзакупок
В прошлой колонке мы начали анализироватьдостоинства и недостатки нового закона о федеральной контрактной системе(ФКС), который приходит на смену закону о госзакупках 94-ФЗ.
Один из серьезных недостатков закона о ФКС, на наш взгляд, — недостаточно четкая система критериев, по которым оцениваются заявки участников процедур закупок. Хорошая новость в том, что в качестве одного из критериев закон о ФКС предлагает использовать расходы на эксплуатацию и ремонт закупаемых товаров; в частности, эта норма допускает использование контрактов жизненного цикла. Однако в законе не говорится о том, как надлежит сравнивать качественные, функциональные или другие характеристики объекта закупок, а также квалификацию их участников. При планировании закупок перед заказчиками сразу же встает вопрос, какие характеристики объекта закупок предпочесть: цену, качество, функциональность, сроки поставок, квалификацию участников или, возможно, что-то еще?
Представьте себе, что речь идет о выполнении научно-исследовательских работ и есть два коллектива: в одном два доктора и три кандидата наук, а в другом просто два кандидата наук. Казалось бы, квалификация первого коллектива выше, но закон прямо не говорит об этом. Поэтому более высокий балл за квалификацию может получить второй коллектив — по усмотрению конкурсной комиссии. С учетом того что квалификация участников может обеспечить до 80 баллов из 100 возможных при закупке научно-исследовательских работ, в ряде случаев степень произвола конкурсной комиссии поистине огромна, что создает возможности для победы«своих» компаний. Необходима четкая формализация процедур сравнения заявок участников госзакупок в случае использования«многовекторных» критериев оценки. Это сложная работа, поскольку, например, формальные регалии(ученыестепени и др.) не обязательно свидетельствуют о более высокой квалификации, но и отказываться от упомянутых в законе сложных критериев нельзя. Здесь есть о чем подумать и экспертам, и обществу в целом.
Так же, как и действующий 94-й закон, закон о ФКС не направлен на повышение эффективности расходования средств. В законе есть упоминания об эффективности, но нет определения, что такое эффективность и каким образом она может быть измерена. Стандартный аудит госзакупок направлен, в первую очередь, на проверку соблюдения самой процедуры закупок, а не на проверку оптимальности соотношения цены и качества. Между тем оценка эффективности сводится к вопросу о том, возможно ли было в ходе исполнения контракта обеспечить закупку товаров, отвечающих указанным характеристикам(качество, функциональность и др.) за меньшие деньги(подробнее о методах оценки эффективности см. мой пост«Государство не может эффективно осуществлять и оценивать свои расходы» от 13.08.2012). Если ответ на этот вопрос:«да», то такой контракт не может быть признан эффективным.
Нормирование объемов товаров иуслуг, необходимых для выполнения работ по типовым контрактам, а также использование референтных цен представляют собой серьезный шаг в сторону повышения эффективности госзакупок. Однако настоящая эффективность может быть достигнута, только если для самих участников госзакупок будут созданы стимулы для ее достижения — например, за счет премирования участников по итогам исполнения контрактов за счет сэкономленных средств. Закон о ФКС должен содержать четкие критерии эффективности, методики ее измерения и мотивационные стимулы.
Разработка критериев и оценка эффективности госзакупок, создание и поддержка системы нормативов предельных объемов товаров и услуг при госзакупках, системы референтных цен, разработка четких критериев сравнения заявок участников, а также обучение большого количества профильных специалистов требует огромной работы со стороны государства. И пока еще действующий 94-й закон, и новый закон о ФКС отдают ряд ключевых сфер в области госзакупок на откуп участникам торгов не от хорошей жизни, а потому, что так намного проще администрировать соответствующие процедуры. Такая отстраненность государства ежегодно стоит бюджету многие сотни миллиардов рублей. Исходя из масштабов потерь, мне думается, что недавно принятый закон о ФКС должен быть серьезным образом доработан. Государство должно научиться по-настоящему считать свои деньги.
По сообщению БИЗНЕС-ТАСС президент РФ Владимир Путин подписал закон о контрактной системе в сфере госзакупок, который заменит действующий сейчас в этой сфере федеральный закон номер 94-ФЗ. Документ опубликован сегодня на официальном интернет-портале правовой информации.
